Beschikking van de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA nr. 227/06/COL van 19 juli 2006 betreffende staatssteun ten gunste van Farice hf. (IJsland)

BESCHIKKING VAN DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA

Nr. 227/06/COL

van 19 juli 2006

betreffende staatssteun ten gunste van Farice hf. (IJsland)

DE TOEZICHTHOUDENDE AUTORITEIT VAN DE EVA⁽¹⁾,

GELET op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte⁽²⁾, en met name op de artikelen 61, 62 en 63 en Protocol nr. 26,

GELET op de Overeenkomst tussen de EVA-staten betreffende de oprichting van een Toezichthoudende Autoriteit en een Hof van Justitie⁽³⁾, en met name op artikel 24,

GELET op artikel 1, lid 2, van deel I en artikel 4, lid 4, artikel 6, artikel 7, lid 3, en artikel 10 van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst,

GELET op de door de Autoriteit uitgevaardigde richtsnoeren voor de toepassing en uitlegging van de artikelen 61 en 62 van de EER-overeenkomst⁽⁴⁾, en met name op hoofdstuk 17 inzake staatsgaranties en hoofdstuk 19 inzake overheidsparticipaties,

GELET op Beschikking nr. 125/05/COL van de Autoriteit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in verband met staatssteun ten gunste van Farice hf., waarbij belanghebbenden gevraagd werd hun opmerkingen daarover kenbaar te maken⁽⁵⁾,

Overwegende hetgeen volgt:

I. DE FEITEN

1. PROCEDURE

Bij brief van 27 februari 2004 van de IJslandse Missie bij de Europese Unie, waarbij een brief van het Ministerie van Financiën van 26 februari 2004 werd toegezonden, meldden de IJslandse autoriteiten bij de Autoriteit een staatsgarantie aan ten gunste van een onderzees kabelproject in IJsland, namelijk het Farice-project. De brief werd op 1 maart 2004 ontvangen en geregistreerd (gebeurtenis nr. 257593).

Bij brief van de IJslandse Missie van 14 mei 2004 werd aanvullende informatie verstrekt, in de vorm van een brief van het IJslandse Ministerie van Financiën van 13 mei 2004 die werd toegezonden. De brief werd op 14 mei 2004 door de Autoriteit ontvangen en geregistreerd (gebeurtenis nr. 281472).

Na briefwisseling⁽⁶⁾ deelde de Autoriteit de IJslandse autoriteiten bij brief van 26 mei 2006 mede dat zij besloten had in verband met de staatssteun ten gunste van Farice hf. de formele onderzoeksprocedure bedoeld in artikel 1, lid 2, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst in te leiden (gebeurtenis nr. 319257).

Beschikking nr. 125/05/COL van de Autoriteit, waarbij de formele onderzoeksprocedure werd ingeleid, werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-supplement daarbij⁽⁷⁾. De Autoriteit verzocht belanghebbenden hun opmerkingen kenbaar te maken. De Autoriteit ontving geen opmerkingen van belanghebbenden.

De IJslandse autoriteiten maakten bij brief van 28 juni 2005 hun opmerkingen naar aanleiding van Beschikking nr. 125/05/COL kenbaar (gebeurtenis nr. 324236).

Zoals gezegd in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure had de Autoriteit in het kader van een afzonderlijke procedure uit hoofde van de mededingingsregels bij brief aan Farice hf. van 31 januari 2003 bepaalde mededingingsbezwaren kenbaar gemaakt. De Autoriteit had ook informatie betreffende het Farice-project gevraagd teneinde het effect van het project op de mededinging te kunnen beoordelen. Bij brief van 6 mei 2004 zond de Autoriteit aan Farice hf.⁽⁸⁾ een formeel verzoek om informatie toe. De Autoriteit ontving Farice hf.'s antwoord op 21 oktober 2004. De afzonderlijke procedure uit hoofde van de mededingingsregels werd bij brief van de Autoriteit van 2 juni 2006 afgesloten (gebeurtenis nr. 1072261).

2. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN

2.1. BESCHRIJVING VAN HET FARICE-PROJECT

Het Farice-project betreft de bouw en het beheer van een onderzeese telecommunicatiekabel die IJsland en de Faeröer met Schotland verbindt.

Sinds 1994 beschikken IJsland en de Faeröer over een internationale verbinding via de onderzeese telecommunicatiekabel CANTAT-3, die aan een consortium toebehoort. Toegang tot CANTAT-3 kon worden verkregen via lidmaatschap van het consortium⁽⁹⁾, door niet-opzegbare gebruiksrechten of door capaciteit te huren van Teleglobe, een lid van het consortium. CANTAT-3 heeft verbindingspunten in Canada, IJsland, de Faeröer, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Door de ontwikkeling van trans-Atlantische kabelsystemen die met CANTAT-3 concurreren, kregen de oprichters van CANTAT-3 toegang tot andere, goedkopere verbindingen. De leden uit IJsland en de Faeröer waren echter nog steeds afhankelijk van de CANTAT-3-verbinding. Dit was een gegeven waarmee deze leden bij de ontwikkeling van een nieuwe connectiviteit rekening hielden. Daarenboven had de CANTAT-3-kabel bepaalde technische beperkingen, omdat het een kabel van een oudere generatie is die een beperkte capaciteit heeft en niet altijd betrouwbaar is. De IJslandse autoriteiten legden een overzicht voor van verschillende onderbrekingen van de CANTAT-3-verbinding die zich in de periode 1995-2003 voordeden. Sedert 1994 heeft geen enkel ander internationaal glasvezelnetwerkproject deze twee landen bereikt, ofschoon de algemene capaciteit van internationale en interregionale telecommunicatieroutes toegenomen is. Volgens informatie die door de IJslandse autoriteiten is verstrekt, was dit het gevolg van het feit dat de twee landen geografisch geïsoleerd zijn en de markt beperkt van omvang is.

Verwacht wordt dat de kosten van verbindingen per satelliet, die als tweede connectiviteit dienen, zullen stijgen. In elk geval worden verbindingen per satelliet niet geschikt geacht voor het zenden van internetverkeer dat gevoelig is voor vertragingen. Om het toegenomen telecommunicatieverkeer te kunnen behandelen, moest een alternatief worden ontwikkeld.

Het Farice-project is ontstaan uit een initiatief van het IJslandse telecombedrijf Landssími Íslands hf. (hierna „Síminn” genoemd), dat toen voor bijna 100 % staatseigendom was⁽¹⁰⁾, en het gevestigde telecombedrijf van de Faeröer, Føroya Tele, die de ontwikkeling van een onderzeese kabel tussen Reykjavik, Tórshavn en Edinburgh overwogen. In 2002 werd echter duidelijk dat het Farice-project niet goed op gang zou komen als puur commerciële onderneming⁽¹¹⁾. De conclusie van een in maart 2002 verrichte haalbaarheidsstudie luidde dat het niet mogelijk zou zijn het project door middel van conventionele projectfinanciering te financieren. Om het project te verwezenlijken, werd naar een ruime alliantie gezocht. Dit leidde tot twee besluiten.

Om te beginnen werden de communicatieautoriteiten van IJsland en de Faeröer bij de voorbereiding van het project betrokken. De grootste sponsors, Síminn en Føroya Tele, maakten met name duidelijk dat zij geen belangstelling hadden om namens de volledige telecommunicatiemarkt de nodige leninggaranties te verstrekken⁽¹²⁾. De IJslandse staat zou derhalve moeten deelnemen en actief aan het project bijdragen.

Ten tweede werd het belangrijk geacht dat Og Vodafone, een belangrijke deelnemer op de IJslandse telecommunicatiemarkt, actief aan het project zou deelnemen. Er werd besloten dat voor de bouw en het beheer van het nieuwe transmissiesysteem niet alleen Farice hf. moest worden opgericht, doch tevens een houdstermaatschappij Eignarhaldsfélagið Farice ehf. (hierna „E-Farice” genoemd)⁽¹³⁾. Deze maatschappij moest alle IJslandse aandelen in Farice in handen hebben en de capaciteit van Og Vodafone in CANTAT-3 kopen. Aan Síminn werd een soortgelijk aanbod gedaan, dat volgens het door de IJslandse autoriteiten voorgelegde IBM-verslag⁽¹⁴⁾ ertoe leidde dat E-Farice de volledige internationale connectiviteit voor IJsland behandelde. Zoals gezegd in de aanmelding was het bijgevolg E-Farice die de capaciteit van CANTAT-3 zou beheren en verkopen⁽¹⁵⁾.

In 2002 werd de nieuwe naamloze vennootschap Farice hf. opgericht, met als doel de voorbereiding, de bouw en het beheer van een onderzees communicatiekabelsysteem om telecommunicatie en internetverkeer tussen IJsland, de Faeröer en het Verenigd Koninkrijk te zenden. Volgens de door de IJslandse autoriteiten verstrekte informatie waren de aandeelhouders van deze vennootschap Síminn (47,33 %), Og Vodafone (1,33 %), de IJslandse regering (27,33 %), drie andere IJslandse telecombedrijven met samen 3,99 %, Føroya Tele (17,33 %) en twee andere telecombedrijven uit de Faeröer met elk 1,33 %⁽¹⁶⁾. De nieuwe Farice-kabel omvat een IJslandse backhaul⁽¹⁷⁾ (Seyðisfjörður tot Reykjavík), een onderzees deel (Seyðisfjörður tot Dunnet Bay), een backhaul op de Faeröer (van Funningsfjörður tot Tórshavn) en een backhaul in het Verenigd Koninkrijk (Dunnet Bay tot Edinburgh). Voor het beheer van de kabel, dat aan Farice hf. werd toegekend, werd geen openbare aanbesteding uitgeschreven. In het ondernemingsplan werden de totale investeringskosten van het Farice-project op 48,9 miljoen EUR geraamd.

In een aandeelhoudersovereenkomst van 12 september 2002 werd vastgelegd dat het prijsbeleid van Farice zou zijn gebaseerd op de beginselen van kostenoriëntatie, transparantie en non-discriminatie.

De IJslandse autoriteiten wezen er voorts op dat buitenlandse en binnenlandse bedrijven onder dezelfde voorwaarden en tegen dezelfde prijzen van de Farice-kabel kunnen gebruikmaken. Ook kunnen nieuwe aandeelhouders tot de aandeelhoudersovereenkomst toetreden. De overeenkomst bepaalt echter dat bij een kapitaalverhoging de bestaande aandeelhouders altijd de mogelijkheid zal worden geboden hun participatie in de vennootschap te behouden (artikel 7 van de aandeelhoudersovereenkomst).

In februari 2004 vond de formele opening van de onderzeese telecommunicatiekabel van Farice plaats.

2.2. BESCHRIJVING VAN DE IJSLANDSE STAATSSTEUN

a) De leninggarantie

De aanmelding heeft betrekking op de toekenning door de staat van een garantie voor een lening van 9,4 miljoen EUR ten gunste van Farice hf. (hierna „de A-lening” genoemd). Deze lening maakt deel uit van een ruimer pakket leningen op lange termijn voor een maximumbedrag van 34,5 miljoen EUR.

Volgens de door de IJslandse autoriteiten verstrekte informatie kan met name uit de overeenkomst van 27 februari 2004 (hierna „de leningovereenkomst” genoemd) tussen Farice hf., Íslandsbanki hf., andere financiële instellingen en andere garantieverstrekkers worden afgeleid dat de aangegane leningen voor een maximumbedrag van 34,5 miljoen EUR als volgt kunnen worden opgesplitst:

De staatsgarantie voor de A-lening is een subsidiaire garantie, dat wil zeggen dat Farice hf. volledig tot betaling van de lening gehouden is en de schuldeiser eerst alle rechtsmiddelen tegen de vennootschap moet uitputten alvorens de staatsgarantie kan worden aangesproken. Farice hf. werd jaarlijks een premie van 0,5 % aangerekend (vastgesteld door het Nationaal Agentschap voor schuldbeheer van IJsland), die zij op voorhand betaalde bij de ondertekening van de leningovereenkomst en het verstrekken van de staatsgarantie. De betaling beliep 438 839 EUR, dat wil zeggen 4,7 % van het geleende bedrag. Daarnaast werd een garantievergoeding van 120 000 ISK aangerekend.

In juli 2003 was al eerder een subsidiaire garantie verstrekt voor een overbruggingskrediet van 16 miljoen EUR. De subsidiaire garantie werd verstrekt voor 6,4 miljoen EUR, dat wil zeggen 40 % van dat krediet. Het overbruggingskrediet werd terugbetaald bij de toekenning van de langetermijnleningen ten belope van 34,5 miljoen EUR en de garantie voor de overbruggingslening hield diezelfde dag op te bestaan. Voor die garantie betaalde Farice hf. een premie van 0,50 % en een garantievergoeding van 120 000 ISK.

b) De verhoging van de participatie van de IJslandse regering

Begin januari 2003 steeg de overheidsparticipatie in Farice hf. van 27,33 % naar 46,5 %. Dienaangaande verklaarden de IJslandse autoriteiten in hun antwoord van juni 2004 het volgende:

Zoals gezegd door de IJslandse autoriteiten werd het totale kapitaal van Farice hf. verhoogd van 327 000 EUR tot meer dan 14 miljoen EUR. In onderstaande tabel is de verdeling van het kapitaal over de verschillende aandeelhouders weergegeven⁽¹⁹⁾.

Kapitaal van Farice hf. (× 1 000 EUR)

3. INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE

In haar Beschikking nr. 125/05/COL, waarbij de formele onderzoeksprocedure werd ingeleid, kwam de Autoriteit tot de voorlopige conclusie dat de staatsgarantie en de kapitaalverhoging van de IJslandse staat in Farice hf. staatssteun vormen in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

De Autoriteit twijfelde eraan of de steunmaatregelen van de IJslandse staat verenigbaar kunnen worden verklaard met de werking van de EER-overeenkomst. In haar beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure trok de Autoriteit in twijfel dat de steunmaatregelen evenredig waren met hun doelstellingen en de mededinging niet zodanig vervalsten dat het gemeenschappelijk belang werd geschaad, wat de voorwaarden zijn om verenigbaar te zijn met de regels van de EER-overeenkomst. Deze twijfels hadden inzonderheid betrekking op de vraag of er niet-discriminerende toegang tot het netwerk zou zijn. Omdat het oorspronkelijke idee erin bestond ook CANTAT-3-capaciteit via E-Farice ehf. te kanaliseren, was er bezwaren in verband met het feit dat de mededinging op het gebied van connectiviteit met IJsland geëlimineerd zou worden, omdat er slechts één leverancier op de markt zou overblijven.

4. OPMERKINGEN VAN DE IJSLANDSE AUTORITEITEN

In hun opmerkingen op Beschikking nr. 125/25/COL van 28 juni 2008 herhalen de IJslandse autoriteiten hun visie dat er in het Farice-project geen sprake is van staatssteun. Volgens de IJslandse autoriteiten zijn de leninggarantie en de verhoging van de participatie van de regering in het kapitaal in overeenstemming met de staatssteunbepalingen. Voorts vormt het Farice-project infrastructuur in de zin van de staatssteunbepalingen. Zoals gezegd in een eerdere brief van 21 januari 2005 zijn de IJslandse autoriteiten echter van mening dat elke vorm van staatssteun verenigbaar zou zijn met artikel 61, lid 3, onder b) en c), van de EER-overeenkomst.

De IJslandse autoriteiten rechtvaardigen de noodzaak van de betrokken maatregelen op basis van de overweging dat connectiviteit op het gebied van telecommunicatie en toegang tot breedband een noodzakelijke stap vormen voor de modernisering van de samenleving en de economie van de Europese Unie en een cruciaal aspect zijn van de Lissabonagenda, alsook een voorafgaande voorwaarde voor de ontwikkeling van het e-Europe-actieplan.

Gelet op zijn geografische ligging is IJsland bijzonder afhankelijk van toegang tot betaalbare en betrouwbare connectiviteit op het gebied van telecommunicatie. De huidige connectiviteit is noch bevredigend, noch betrouwbaar of aanvaardbaar voor de economieën van IJsland en de Faeröer die van telecommunicatie afhankelijk zijn. CANTAT-3 heeft immers technische beperkingen.

In die omstandigheden vloeide de participatie van de staat voort uit de behoefte het project levensvatbaar te maken. Zonder de overheidsparticipatie zou het project zijn uitgesteld of zelfs afgeblazen.

De IJslandse autoriteiten zijn van mening dat de voordelen van het garanderen van een betrouwbare verstrekking van telecommunicatiediensten in IJsland opwegen tegen de nadelen van een bepaalde vervalsing van de mededinging voor andere concurrenten.

Voorafgaand aan de oprichting van Farice hf. vonden met de IJslandse telecombedrijven inleidende bijeenkomsten plaats, waarop slechts drie van de „kleinere” telecombedrijven instemden met de aankoop van aandelen van de vennootschap. De IJslandse autoriteiten zijn van mening dat er aanzienlijke inspanningen zijn geleverd om oprichters te vinden, waarbij er geen ondergrens voor participatie werd vooropgesteld. De IJslandse autoriteiten voeren derhalve aan dat er ruime participatie was, gelet op de specifieke omstandigheden van het project.

De IJslandse autoriteiten beklemtonen dat artikel 7 van de aandeelhoudersovereenkomst een voorkooprecht behelst van de oprichters van Farice hf. Dit recht stemt overeen met artikel 34 van de IJslandse wet nr. 2/1995 betreffende de naamloze vennootschappen dat bepaalt dat aandeelhouders het recht hebben op nieuwe aandelen in te schrijven in verhouding tot hun participatie. Dit recht is overdraagbaar en daarenboven kan iedere aandeelhouder altijd besluiten dit voorkooprecht niet uit te oefenen. Voorts bepaalt artikel 7, lid 2, van de aandeelhoudersovereenkomst dat de aandeelhouders zullen trachten ervoor te zorgen dat nieuwe partijen aan de kapitaalverhoging kunnen deelnemen, ook al bestaan er voorkooprechten.

De aandeelhoudersovereenkomst voorziet in een niet-discriminerende, transparante prijsstelling onder marktvoorwaarden. Het prijsbeleid van de vennootschap is gebaseerd op de beginselen van kostenoriëntatie, transparantie en non-discriminatie. De IJslandse autoriteiten vergelijken het Farice-project met de situatie die aan de orde was in Beschikking N 307/2004 van de Commissie in verband met een breedbandinfrastructuurproject in het Verenigd Koninkrijk, waarmee op ruime schaal breedbandcommunicatiediensten zouden kunnen worden aangeboden aan ondernemingen en burgers in afgelegen en landelijke gebieden in Schotland. Volgens hun informatie zijn de prijzen voor capaciteit op het Farice-systeem waarschijnlijk de hoogste voor soortgelijke diensten in de Noord-Atlantische regio. Dit is een van de redenen waarom de in 2005 gerealiseerde omzet overeenstemt met minder dan 5 % van de momenteel op Farice geïnstalleerde capaciteit.

In verband met de vraag van open toegang beklemtonen de IJslandse autoriteiten dat de toegang tot de infrastructuur open, transparant en niet-discriminerend is.

Ten slotte zijn de IJslandse autoriteiten van mening dat indien zou worden vastgesteld dat er van staatssteun sprake was, het totale steunbedrag beperkt is. In verband met de leninggarantie voeren zij met name aan dat een dergelijk beperkt bedrag niet kan worden geacht het gemeenschappelijk belang te schaden in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst. In verband met de verhoging van de participatie van de IJslandse staat voerden de IJslandse autoriteiten aan dat „het aanvankelijke doel van de oprichting van Farice hf. in september 2002 uitsluitend bestond in de voorbereiding van de bouw en het beheer van het onderzeese communicatiekabelsysteem. Op dat ogenblijk stonden de financiële behoeften van het volledige project nog niet vast, evenmin als de uiteindelijke participaties […]. Geen enkele onderneming zou de eigenlijke bouw en het beheer van de kabel kunnen ondernemen […]. De eerste kapitaalverhoging in januari 2003 was derhalve geen normale „kapitaalverhoging” van een vennootschap, doch kwam in feite neer op de oprichting van een nieuwe vennootschap met een nieuw doel.”. Het feit dat particuliere telecombedrijven in alle fasen de meerderheid van de aandelen in handen hadden en samen met de IJslandse staat een wezenlijke bijdrage aan de vennootschap leverden, toont aan dat eventuele staatssteun erg beperkt zou zijn.

In verband met de mededingingsbezwaren (zie deel II.3.2 van Beschikking nr. 125/05/COL) verklaren de IJslandse autoriteiten dat momenteel noch Farice hf. noch E-Farice ehf. plannen heeft om meer CANTAT-3-capaciteit aan te kopen of te huren en dat de besprekingen die destijds met Teleglobe werden gevoerd, niet tot een overeenkomst hebben geleid. Ook is gebleken dat vanwege de hoge prijzen van Farice de klanten in toenemende mate gebruikmaken van de CANTAT-3-capaciteit, die met Farice hf. kan concurreren.

II. BEOORDELING

1. HET BESTAAN VAN STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 61, LID 1, VAN DE EER-OVEREENKOMST

Artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst luidt als volgt:

1.1. DE LENINGGARANTIE VAN DE IJSLANDSE STAAT

In het algemeen stelt een staatsgarantie de begunstigde in staat betere financiële voorwaarden te verkrijgen voor een lening dan normaliter op de financiële markten mogelijk is. Staatsgaranties kunnen derhalve onder de toepassing van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst vallen.

In punt 17.4, lid 2, van de richtsnoeren van de Autoriteit inzake staatsgaranties zijn echter de omstandigheden beschreven waarin een individuele staatsgarantie geen staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst. Te dien einde moet de staatsgarantie voldoen aan alle hieronder beschreven voorwaarden:

De Autoriteit zal derhalve eerst beoordelen of de staatsgarantie voor de A-lening ten gunste van Farice hf. voldoet aan de vier voorwaarden die in de richtsnoeren staatsgaranties zijn vastgesteld, waardoor het bestaan van staatssteun zou worden uitgesloten. Alleen wanneer de conclusie van die beoordeling negatief is, zal de Autoriteit de verschillende voorwaarden van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst beoordelen.

1.1.1. Omstandigheden die het bestaan van steun uitsluiten — Punt 17.4, lid 2, van de richtsnoeren staatssteun

Volgens de door de IJslandse autoriteiten verstrekte informatie kon het project niet goed op gang komen als puur commerciële onderneming en moest de staat erbij betrokken worden. Ofschoon Farice hf. technisch gezien niet in financiële moeilijkheden verkeerde (eerste voorwaarde) kon zij tegen marktvoorwaarden alleen een lening van 11 miljoen EUR verkrijgen (D-lening). Het feit dat de banken voor de A-lening niet alleen van de staat een garantie verlangden, doch ook van de twee vroegere staatsmonopoliehouders op het gebied van telecommunicatie (Síminn voor de B-lening en Telefonverkið P/F voor de C-lening), die nog steeds in handen van de respectieve staten waren, toont aan dat Farice hf. niet zonder overheidsbemoeiing een lening tegen marktvoorwaarden kon verkrijgen. Aan de tweede voorwaarde is derhalve niet voldaan.

In verband met de derde voorwaarde stelde de Autoriteit zich in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure voorlopig op het standpunt dat de staatsgarantie 100 % van de A-lening dekt. Het globale pakket leningen bestaat uit vier (of vijf⁽²¹⁾ verschillende leningen met verschillende leningvoorwaarden, verschillende kredietgevers en verschillende garanties. De IJslandse autoriteiten voeren aan dat het slechts om één lening van 34,5 miljoen EUR gaat en dat de staatsgarantie voor de A-lening om die reden niet meer dan 80 % van de lening dekt. Uit de leningovereenkomst blijkt echter dat ofschoon de vier leningen voor hetzelfde onderpand zijn verstrekt, zij door vier verschillende banken zijn verstrekt die elk alleen verantwoordelijkheid nemen voor hun eigen lening. Geen van de banken wou haar deel van de zekerheid opgeven⁽²²⁾ — ingeval Farice hf. in gebreke zou blijven — ter dekking van een van de andere leningen. De verschillende leningen hebben niet alleen verschillende rentevoeten, maar zij hebben ook verschillende looptijden, een verschillend aantal aflossingen en verschillende garantieverstrekkers.

Voorts moet de 80 %-regel ervoor zorgen dat de kredietgever nog steeds ertoe genoopt wordt na te denken over het risico dat hij bereid is te nemen. In dit licht lijkt het niet correct om ten aanzien van de commerciële beslissing van The Nordic Investment Bank en voor de vaststelling van het bedrag waarop de 80 %-regel wordt toegepast, rekening te houden met het feit dat andere leningen zijn verstrekt door Íslandsbanki en Føroya Banki. The Nordic Investment Bank heeft voor die leningen geen enkele verantwoordelijkheid genomen.

Om deze redenen is de Autoriteit van oordeel dat elk onderdeel van het globale leningbedrag als zodanig een afzonderlijke lening vormt. Het feit dat de leningen in één gezamenlijk document zijn opgenomen, lijkt niet van doorslaggevend belang te zijn. Om deze reden is de Autoriteit van oordeel dat de staatsgarantie voor de A-lening 100 % dekt voor een maximumbedrag van 9,4 miljoen EUR. Aan de derde voorwaarde is derhalve niet voldaan.

In verband met de vierde voorwaarde merkt de Autoriteit op dat het IJslandse Staatsgarantiefonds voor de A-lening een garantiepremie van 0,5 % per jaar aanrekende. De premie ten belope van 438 839 EUR werd vooraf betaald. Daarnaast werd een garantievergoeding van 120 000 ISK aangerekend.

De vierde voorwaarde van punt 17.4, lid 2, van de richtsnoeren staatssteun kan alleen worden geacht te zijn vervuld indien het Staatsgarantiefonds bij de vaststelling van de premie rekening hield met de concrete kenmerken van de lening waarvoor de garantie werd verstrekt, met name de voorwaarden van terugbetaling⁽²³⁾, en indien het bij zijn beoordeling het zogenaamde beginsel van de investeerder in een markteconomie in acht nam. Ofschoon gevraagd werd aan te tonen dat de garantiepremie tegen markttarief werd berekend, hebben de IJslandse autoriteiten dit punt niet bewezen, doch er zich voornamelijk toe beperkt de relevante bepalingen van de wet betreffende het Staatsgarantiefonds te herhalen. De Autoriteit houdt er rekening mee dat de betrokken garantie een subsidiaire garantie is met een beperkt risico, doch zelfs met inachtneming van dit gegeven was de premie die Farice hf. werd aangerekend, bij de laagste van dergelijke premies die door het Nationaal Agentschap voor schuldbeheer worden vastgesteld (van 0,5 tot 4 %⁽²⁴⁾. De IJslandse autoriteiten zijn hierop niet ingegaan, ofschoon de Autoriteit dienaangaande in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure⁽²⁵⁾ een opmerking had gemaakt.

Verdere aanwijzingen in verband met het passende markttarief kunnen worden afgeleid uit punt 17.3, lid 2, van de richtsnoeren staatssteun, waarin het steunbedrag, dat wil zeggen het contante subsidie-equivalent voor een individuele lening, wordt berekend als het verschil tussen de marktrente en de dankzij de staatsgarantie verkregen rentevoet, na aftrek van de premies. Indien de kredietnemer een gunstige rentevoet geniet, die hij zonder overheidsbemoeiing niet zou hebben verkregen, is de steun het bedrag dat overblijft na vergelijking met de marktrente en na aftrek van de premie. Indien de premie dit voordeel niet volledig wegneemt, komt de staatsgarantie de begunstigde ten goede en wordt de mededinging vervalst. In die omstandigheden wordt het uit de garantie voortvloeiende voordeel niet door de premie weggenomen en moet het als steun worden aangemerkt⁽²⁶⁾.

Op basis van de informatie waarover zij beschikt (de Autoriteit heeft geen informatie over de kredietratings voor Farice hf.), zal de Autoriteit trachten de waarde van de garantie en de respectieve steunintensiteit te ramen aan de hand van een vergelijking van de A-lening met de D-lening.

In haar beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure trok de Autoriteit in twijfel of de rentevoet van de A-lening moest worden vergeleken met de B- of de D-lening. De Autoriteit is van oordeel dat de rentevoet van de A-lening kan worden vergeleken met de D-lening⁽²⁷⁾, die de enige lening is die niet gedekt is door een staatsgarantie of een garantie van een staatsbedrijf. Het verschil tussen de rentevoeten van deze twee leningen bedraagt 1,32 procentpunt. Na aftrek van de garantiepremie van 0,50 % beloopt het verschil 0,82 procentpunt⁽²⁸⁾. Dit zou een steunbedrag van ongeveer 720 000 EUR⁽²⁹⁾ als resultaat hebben. Er moet echter rekening worden gehouden met het feit dat de A-lening een langere looptijd heeft dan de D-lening. De A-lening moet pas in 2015 terugbetaald zijn, dat wil zeggen elf jaar na de ondertekening van de leningovereenkomst, terwijl de D-lening in 2009 zal zijn terugbetaald (zie de tabel in deel I.2.2.a) van deze beschikking). Indien de D-lening dezelfde looptijd had als de A-lening (dat wil zeggen tot 2015), mag worden aangenomen dat Íslandsbanki hf. een hogere rente dan Euribor + 1,50 % p.j. zou hebben gevraagd. Op basis van de rentecurves van de euro-obligaties voor 2004⁽³⁰⁾ geeft een looptijd van vijf jaar en een looptijd van elf jaar een verschil in rente van ongeveer 0,80 procentpunt. Om het voordeel van de garantie en de respectieve steunintensiteit niet te onderschatten, moet met dit verschil rekening worden gehouden, wat voor de D-lening zou leiden tot een rentevoet van Euribor + 2,3 % (1,5 % voor de oorspronkelijke rentevoet plus de aanvullende 0,8 %), waardoor de steunintensiteit stijgt tot 1,62 %⁽³¹⁾ of ongeveer 1,4 miljoen EUR⁽³²⁾. Dit cijfer moet als een voorbeeld worden beschouwd en niet als een exacte berekening van het bedrag van de steun. Er mag niet van worden uitgegaan dat een commerciële kredietgever voor een lening zonder garantie 2,12 procentpunten⁽³³⁾ meer dan de rentevoet van de A-lening zou hebben gevraagd, zelfs indien de looptijd dezelfde was. De gevraagde rente zou afhangen van de risicobeoordeling van de kredietgever, die niet noodzakelijkerwijs zou leiden tot de hierboven berekende verhoging.

Aan drie van de vier cumulatieve voorwaarden van de richtsnoeren in verband met de vraag of een individuele staatsgarantie al dan niet staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst, is dus niet voldaan. Ofschoon de kredietnemer, Farice hf., technisch gezien niet in financiële moeilijkheden verkeerde, kon zij niet zonder overheidsbemoeiing op de financiële markten een lening tegen marktvoorwaarden verkrijgen, doch had zij de staatsgarantie nodig voor 100 % van het bedrag van de A-lening. Voorts betaalde Farice hf. voor de garantie geen marktprijs die afhing van het bedrag en de looptijd van de garantie, de door de kredietnemer gestelde zekerheid, alsook de bedrijfstak en de vooruitzichten.

Om deze redenen kan de Autoriteit niet concluderen dat de staatsgarantie voor de A-lening ten gunste van Farice hf. het bestaan van staatssteun uitsluit.

1.1.2. De voorwaarden van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst

Opdat een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst wordt beschouwd, moet zij aan de volgende cumulatieve voorwaarden voldoen: de steun vormt een selectief voordeel ten gunste van bepaalde ondernemingen, wordt met staatsmiddelen bekostigd, vervalst de mededinging of dreigt die te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst ongunstig.

Een maatregel die bepaalde specifieke begunstigden een voordeel toekent en die geen algemene maatregel is, vormt steun.

De IJslandse autoriteiten voeren aan dat de steun voor het Farice-project geen staatssteun omvat, omdat de onderzeese kabel als infrastructuur kan worden beschouwd en steun daarvoor derhalve een „algemene” en geen selectieve maatregel vormt. Zoals gezegd in de mededeling van de Commissie COM(2001) 34 def.: De verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening in zeehavens: van cruciaal belang voor het vervoer in Europa⁽³⁴⁾ is het criterium selectiviteit een belangrijke benchmark om te besluiten of een concrete investeringsmaatregel staatssteun vormt of niet.

In de praktijk van de Commissie wordt staatsfinanciering voor de bouw of het beheer van infrastructuur niet als steun aangemerkt, indien de infrastructuur rechtstreeks door de staat wordt beheerd (wat bij het Farice-project niet het geval is) of indien er een openbare aanbesteding voor de aanwijzing van de beheerder wordt uitgeschreven en alle potentiële gebruikers op een niet-discriminerende basis toegang tot de infrastructuur hebben⁽³⁵⁾.

Zoals gezegd in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure kan het wel zijn dat binnen het project naar ruime participatie werd gezocht, maar noch voor de bouw, noch voor het beheer van de vennootschap werd een openbare aanbesteding uitgeschreven. De overheidsparticipatie was een reactie op een particulier initiatief dat door de twee gevestigde telecombedrijven was gestart⁽³⁶⁾. In verband met de niet-discriminerende toegang is het voorts zo dat de aandeelhoudersovereenkomst participatie in de vennootschap niet beperkt, doch de oprichtende aandeelhouders genieten bepaalde voorkooprechten, waardoor zij in een betere positie lijken te verkeren dan nieuwe aandeelhouders.

Afgezien hiervan vormt een maatregel overeenkomstig de praktijk van de Commissie geen algemene maatregel, indien het orgaan dat de infrastructuur beheert een economische activiteit verricht, aangezien de maatregel de begunstigde⁽³⁷⁾ een potentieel voordeel kan opleveren ten opzichte van zijn concurrenten. In dit verband volstaat het op te merken dat de staatssteun ten goede komt aan Farice hf., die de kabel beheert en tegen vergoeding gebruiksrechten verkoopt aan belanghebbenden. Volgens de rechtspraak van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen vormt het beheer van infrastructuur een economische activiteit in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst⁽³⁸⁾. Farice hf. kan profiteren van de bouw van infrastructuur die door een staatsgarantie is gedekt en met overheidsparticipatie tot stand komt in een situatie waarin particuliere partijen niet geneigd zijn de volledige financiering van het project voor hun rekening te nemen, terwijl andere marktdeelnemers een dergelijk project voor 100 % zelf zouden moeten financieren.

Daarenboven is de participatie in de vennootschap vooral gericht op telecombedrijven. Connectiviteit via de Farice-kabel wordt momenteel alleen in grote eenheden verkocht aan ondernemingen die de dienst doorverkopen aan eindgebruikers. Het waren die ondernemingen die het initiatief namen waarop de staat reageerde. Het type dienst is derhalve op commerciële ondernemingen gericht en niet op het grote publiek. De Autoriteit is derhalve van oordeel dat het project moet worden aangemerkt als een gespecialiseerde infrastructuur die binnen het toepassingsgebied van de staatssteuncontrole valt, en niet als een algemene infrastructuur⁽³⁹⁾.

Om te bepalen of een overheidsmaatregel steun vormt, moet worden nagegaan of de ontvangende onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij niet onder normale marktvoorwaarden zou hebben verkregen.

Zoals gezegd in punt 17.2.1, lid 1, van de richtsnoeren staatssteun stelt een staatsgarantie de kredietnemer in staat betere financiële voorwaarden te verkrijgen voor een lening dan normaliter op de financiële markten mogelijk is. In een typisch geval zou de kredietnemer zonder staatsgarantie geen financiële instelling bereid vinden hem onder welke voorwaarden dan ook een lening te verstrekken.

Zoals gezegd hierboven (in deel II.1.1.1 van deze beschikking) toont het feit dat de banken niet alleen een garantie van de staat verlangden voor de A-lening, doch ook van de twee vroegere staatsmonopoliehouders op het gebied van telecommunicatie (Síminn voor de B-lening en Telefonverkið P/F voor de C-lening), die nog steeds in handen van de respectieve staten waren, aan dat Farice niet in staat was zonder overheidsbemoeiing een lening tegen marktvoorwaarden te verkrijgen.

Voorts zou het feit dat de staat een risico ten laste neemt, normaal gesproken door een passende premie moeten worden vergoed. Zoals hierboven aangetoond (in deel II.1.1.1 van deze beschikking) was de aan Farice hf. aangerekende premie aan de lage kant, zodat zij geen passende vergoeding vormt. In hun opmerkingen over de bezwaren dienaangaande in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure verstrekken de IJslandse autoriteiten geen informatie op basis waarvan de Autoriteit zou kunnen oordelen dat de betaalde premie passend was. Dit moet in aanmerking worden genomen gelet op het feit dat de premie niet volledig het voordeel wegnam dat Farice hf. verkreeg doordat de banken voor de A-lening een lagere rentevoet toekenden. Uit punt 17.2.1, lid 2, van de richtsnoeren staatssteun blijkt dat er sprake is van een voordeel voor de onderneming indien de staat van een passende premie afziet.

De Autoriteit is derhalve van oordeel dat Farice hf. een economisch voordeel heeft ontvangen dat zij niet zou hebben verkregen onder normale marktvoorwaarden.

Om als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te worden aangemerkt, moet het economische voordeel door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen zijn bekostigd. De IJslandse staat verstrekte een garantie voor een lening van 9,4 miljoen EUR ten gunste van Farice hf. en bij een staatsgarantie zijn staatsmiddelen betrokken.

Zoals gezegd in punt 17.2.1, lid 2, van de richtsnoeren staatssteun vormt het feit dat de staat van een passende vergoeding afziet, een derving van staatsmiddelen. Zoals hierboven aangetoond was de aan Farice hf. aangerekende premie aan de lage kant, zodat zij geen passende vergoeding vormt, met name in het licht van de verkregen lagere rentevoet. Omdat de IJslandse staat een hogere premie had kunnen aanrekenen en bijgevolg hogere inkomsten heeft gederfd, zijn er staatsmiddelen gebruikt.

De staat heeft evenmin gehandeld als een particuliere investeerder in een markteconomie, wat de toepassing van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst zou hebben uitgesloten. Uit de bespreking van de twee bovenstaande criteria blijkt dat het project niet goed op gang zou komen als commerciële onderneming. De participatie van de staat in het project, die onder meer bestond in de garantie voor de A-lening, werd noodzakelijk in een situatie waarin particuliere investeerders in een markteconomie voor de toekenning van een garantie een hogere premie zouden hebben gevraagd. Dit toont aan dat de IJslandse staat bij het verstrekken van de garantie niet heeft gehandeld volgens het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.

Opdat artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst van toepassing zou zijn, moet de maatregel de mededinging vervalsen en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloeden. Ondernemingen die een economisch voordeel genieten dat door de staat is toegekend, beperken hun normale kosten en zijn in een betere concurrentiepositie geplaatst dan zij die dit voordeel niet genieten.

De tussenkomst van de staat versterkt de positie van Farice hf. doordat de projectfinanciering verzekerd is, wat niet het geval is voor concurrenten die niet een dergelijke garantie genieten en die de investering uitsluitend onder marktvoorwaarden zouden moeten doen, zoals bijvoorbeeld andere aanbieders van kabels voor internetconnectiviteit (zoals het CANTAT-3-netwerk). Het consortium dat het CANTAT-3-netwerk beheert, telt onder meer het IJslandse telecombedrijf Landssími Íslands hf., Teleglobe en Deutsche Telekom als leden. CANTAT-3 heeft verbindingspunten in Canada, IJsland, de Faeröer, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland.

Voorts wordt de garantie verstrekt voor een project dat door multinationale ondernemingen wordt ondernomen en een activiteit vormt in het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen.

De maatregel vervalst bijgevolg de mededinging en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig.

Om de bovengenoemde redenen concludeert de Autoriteit dat de staatsgarantie voor de A-lening ten gunste van Farice hf. staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

1.2. DE VERHOGING VAN DE PARTICIPATIE VAN DE STAAT ALS AANDEELHOUDER VAN FARICE HF.

Tussen het tijdstip van de oprichting van de vennootschap in september 2002 en het tijdstip van de aanmelding begin 2004, is de participatie van de staat in Farice hf. gestegen van 27,33 % tot 46,5 %. Dienaangaande verklaarden de IJslandse autoriteiten in hun antwoord van juni 2004 dat Síminn duidelijk had gemaakt dat zij niet meer dan 33,33 % van het kapitaal wou verstrekken⁽⁴⁰⁾.

In het kader van de beoordeling van de staatssteun moet worden nagegaan of de verhoging van de participatie van de staat in Farice hf. volgens het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie is verlopen. Punt 19 van de richtsnoeren bepaalt de algemene aanpak van de Autoriteit in verband met de verwerving van participaties door de overheid.

Volgens punt 19.6, onder b), van de richtsnoeren staatssteun is er geen sprake van staatssteun bij het inbrengen van nieuw kapitaal in ondernemingen, indien die inbreng geschiedt in omstandigheden welke aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt. Dit kan van toepassing zijn bij een verhoging van een overheidsparticipatie in een vennootschap, op voorwaarde dat de kapitaalinjectie evenredig is met het aantal aandelen in handen van de overheid en samengaat met de injectie van kapitaal door een particuliere aandeelhouder. De participatie van de particuliere investeerder moet reëel economisch belang hebben.

Anderzijds is er sprake van staatssteun wanneer nieuw kapitaal wordt ingebracht in omstandigheden die niet aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt. Volgens punt 19.6, onder c), van de richtsnoeren staatssteun is dit onder meer het geval wanneer bij een kapitaalinjectie ten behoeve van ondernemingen waarvan het kapitaal tussen particuliere en openbare aandeelhouders is verdeeld, de overheidsparticipatie naar verhouding aanzienlijk groter is dan het oorspronkelijke aandeel en de relatief kleinere deelname van de particuliere aandeelhouders in hoofdzaak moet worden toegeschreven aan de slechte rentabiliteitsvooruitzichten van de onderneming.

De IJslandse autoriteiten voeren aan dat de verhoging van de participatie van de IJslandse staat niet moet worden beschouwd als een injectie van nieuw kapitaal, doch eerder als de aanvankelijke oprichting van de vennootschap. De IJslandse autoriteiten verklaren dat Farice hf. met een kapitaal van 30 miljoen ISK in september 2002 niet in staat was het project van de bouw en het beheer van een onderzees communicatiekabelsysteem op zich te nemen. In plaats van de oprichting van een nieuwe vennootschap — waarover besprekingen waren gevoerd — vond in januari 2003 de eerste kapitaalverhoging plaats, die volgens de IJslandse autoriteiten derhalve geen „normale” kapitaalverhoging van een vennootschap was, doch in feite gelijkstond met de oprichting van een nieuwe vennootschap met een nieuw doel. De Autoriteit wijst erop dat de richtsnoeren staatssteun de kapitaalverhoging als een subcategorie van de injectie van nieuw kapitaal beschouwen, ongeacht op welk tijdstip zij plaatsvindt. Aangezien de richtsnoeren staatssteun het algemeen beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie weerspiegelen, moet de kapitaalverhoging op haar eigen merites worden beoordeeld. Zelfs indien de regering reeds tijdens de voorbereidende fase de hogere participatie had genomen, dan nog zou de participatie van de IJslandse staat in het kader van de staatssteunbepalingen moeten worden beoordeeld. Voor die beoordeling is het derhalve alleen relevant of de kapitaalverhoging in overeenstemming is met de beweegredenen van een particuliere investeerder in een markteconomie.

De Autoriteit ontkent niet dat in reële termen de verhoging van de participaties van de particuliere investeerders zich op hetzelfde tijdstip voordeed als de verhoging van de participatie van de staat. De Autoriteit is echter van oordeel dat de verhoging van de participaties van de particuliere investeerders niet in verhouding stond tot de verhoging van de participatie van de staat.

Zoals blijkt uit bovenstaande tabel (zie deel I.2.2.b) van deze beschikking) steeg het kapitaal van Farice hf. in januari 2003 van 32 700 EUR tot 14 070 000 EUR. De participatie van de IJslandse staat steeg van 27,33 % (90 000 EUR) tot 46,53 % (6 547 000 EUR), dat wil zeggen met bijna 20 procentpunten. De IJslandse autoriteiten voeren terecht dat de participatie van Síminn steeg van 155 000 EUR tot 4 690 000 EUR, doch in betrekkelijke termen daalde de participatie van Síminn van 47,33 % tot 33,33 % (14 procentpunten). Met uitzondering van Telefonverkið daalden ook de participaties van alle andere deelnemers (van 1,33 % tot 0,33 %), wat aantoont dat de commerciële ondernemingen hun participatie in het project relatief verkleinden.

Dit was waarschijnlijk het resultaat van de povere rentabiliteitsvooruitzichten van de vennootschap. In hun brief van september 2004 verklaarden de IJslandse autoriteiten dienaangaande:

De IJslandse autoriteiten verklaren voorts dat de terughoudendheid van de markt tegenover het project in de voorbereidende fase bleek toen Síminn en Telefonverkið IBM Consulting inhuurden voor een advies over de economische levensvatbaarheid van het project en de financieringsmogelijkheden. De conclusie van dat advies luidde dat financiering met traditionele middelen niet mogelijk zou zijn⁽⁴¹⁾.

Hieruit blijkt dat het aanvankelijke gebrek aan engagement van particuliere investeerders de reden was voor de inschrijving op de noodzakelijke kapitaalverhoging door de regering begin 2003⁽⁴²⁾, waardoor het aandeel van de staat in Farice hf. verhoogde.

De verhoging van de participatie van de IJslandse staat in Farice hf. ging voorts vergezeld van de toekenning van een staatsgarantie voor de A-lening van 9,4 miljoen EUR, die hierboven in deze beschikking is beoordeeld. Volgens punt 19.6, onder d), van de richtsnoeren staatssteun is er een vermoeden van staatssteun wanneer de financiële verrichting van de overheid een combinatie is van een participatieneming en andere maatregelen die op grond van artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst moeten worden aangemeld.

De verhoging van de participatie in een situatie waarin geen enkele particuliere investeerder zijn participatie in dezelfde verhouding verhoogde, vormde dus een voordeel voor een individuele onderneming, Farice hf., en een derving van staatsmiddelen.

De tussenkomst van de staat versterkt de positie van Farice hf. doordat de projectfinanciering wordt veiliggesteld tegenover concurrenten die niet een dergelijke overheidsparticipatie genieten (bijvoorbeeld het CANTAT-3-netwerk), in een situatie waarin particuliere investeerders niet bereid zijn aanvullende middelen te verstrekken. Het consortium dat het CANTAT-3-netwerk beheert, telt onder meer het IJslandse telecombedrijf Landssími Íslands hf., Teleglobe en Deutsche Telekom als leden. CANTAT-3 heeft verbindingspunten in Canada, IJsland, de Faeröer, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland. Voorts heeft de verhoging van de participatie betrekking op een project dat door multinationale ondernemingen wordt ondernomen en een activiteit vormt in het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen.

De maatregel vervalst bijgevolg de mededinging en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig.

1.3. CONCLUSIE

Om de bovengenoemde redenen concludeert de Autoriteit dat de staatsgarantie voor de A-lening en de verhoging van de participatie van de IJslandse staat staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst.

2. PROCEDURELE VEREISTEN

Artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst bepaalt dat de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte wordt gebracht, om haar in staat te stellen haar opmerkingen kenbaar te maken. Volgens artikel 1, lid 2, juncto artikel 3 van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst moeten nieuwe steunmaatregelen steeds tijdig door de betrokken EVA-staat ter kennis van de Autoriteit worden gebracht en kunnen zij alleen tot uitvoering worden gebracht wanneer de Autoriteit daarmee heeft ingestemd of kan worden geacht daarmee te hebben ingestemd.

Farice hf. werd in 2002 opgericht en de bouwwerkzaamheden vingen reeds aan in juni 2003. De kabel werd officieel geopend in februari 2004⁽⁴³⁾. De kapitaalverhoging vond in januari 2003 plaats en de subsidiaire garantie van de IJslandse autoriteiten werd op 27 februari 2004 verstrekt, dat wil zeggen voordat de Autoriteit in de gelegenheid was gesteld haar standpunt over de aanmelding van de maatregelen op 27 februari 2004 kenbaar te maken. De IJslandse autoriteiten hebben de maatregelen dus in werking doen treden alvorens de Autoriteit een definitieve beschikking dienaangaande had gegeven.

De Autoriteit stelt derhalve vast dat de IJslandse autoriteiten de stand-stillbepaling van artikel 3 van deel II van Protocol nr. 3 bij de Toezichtovereenkomst niet hebben nageleefd.

3. VERENIGBAARHEID

De Autoriteit is van oordeel dat de steunmaatregelen niet voldoen aan één van de uitzonderingen waarin artikel 59, lid 2⁽⁴⁴⁾, en artikel 61, lid 2, of lid 3, onder a) en onder d), van de EER-overeenkomst voorzien.

Zoals gezegd in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure is de Autoriteit van oordeel dat de staatssteun niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst. Het bestaan van betrouwbare internationale connectiviteit zou weliswaar in bepaalde omstandigheden van algemeen belang kunnen worden geacht. Het feit dat het project transnationaal is, volstaat niet om het project onder de uitzondering van artikel 61, lid 3, onder b), van de EER-overeenkomst te doen vallen. De betrokken steun neemt de vorm aan van sectorale steun die één enkele onderneming ten goede komt (Farice hf.), die tot stand is gekomen na een particulier initiatief van een groep telecombedrijven, in plaats van ruimere positieve resultaten voor de Europese economie te bereiken of belangrijke externe effecten voor de algemene samenleving tot stand te brengen. Het project komt niet de volledige Europese Economische Ruimte ten goede⁽⁴⁵⁾ en valt ook buiten het kader van een communautair optreden op dit gebied⁽⁴⁶⁾.

Er moet worden nagegaan of de steun uit hoofde van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst kan worden gerechtvaardigd. Op grond van dit artikel kan toestemming worden gegeven voor staatssteun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daarvoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

De Autoriteit is van oordeel dat de beoordeling van de verenigbaarheid rechtstreeks op artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst moet worden gebaseerd. Om uit hoofde van deze bepaling verenigbaar te worden verklaard, moet de steunmaatregel noodzakelijk zijn en evenredig met de doelstelling die wordt nagestreefd.

3.1. DE NOODZAAK VAN DE STEUNMAATREGELEN

De Autoriteit stelt vast dat het project de bedoeling heeft IJsland van internetconnectiviteit te verzekeren door middel van een betrouwbare zendmethode waarvoor de vroegere CANTAT-3-verbinding als back-up zal dienen. Gelet op zijn geografische ligging is IJsland bijzonder afhankelijk van toegang tot betaalbare en betrouwbare connectiviteit op het gebied van telecommunicatie. Zoals blijkt uit deel I.2 van deze beschikking zijn alternatieven in de vorm van de bestaande CANTAT-3-kabel of satellieten geen duurzame opties, ofwel vanwege hun technische beperkingen of afhankelijkheid van andere aandeelhouders van het consortium (CANTAT-3⁽⁴⁷⁾, ofwel vanwege de stijgende kosten (satellieten). De nieuwe onderzeese kabel, die de belangrijkste verbinding naar IJsland moet worden, heeft een grotere capaciteit, is betrouwbaarder en kan — met de back-up van CANTAT-3 — de verstrekking van telecommunicatiediensten aan IJsland veilig stellen. In het beleid en de staatssteunbeschikkingen van de Commissie⁽⁴⁸⁾ is de beschikbaarheid van een breedbandverbinding⁽⁴⁹⁾ erkend als een gerechtvaardigde doelstelling en als een type dienst dat door zijn aard zelf de productiviteit en de groei van een groot aantal sectoren en activiteiten positief kan beïnvloeden.

Zoals blijkt uit de historiek (inzonderheid de haalbaarheidsstudie van maart 2002) kon het Farice-project niet goed op gang komen als puur commercieel initiatief. Zowel de toekenning van een staatsgarantie als de kapitaalverhoging vloeiden voort uit de behoefte aan een grotere overheidsparticipatie om het project economisch levensvatbaar te maken. Zonder overheidsparticipatie zou het project zijn uitgesteld of zelfs afgeblazen. Om deze redenen is de Autoriteit van oordeel dat de staatssteun noodzakelijk was in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst.

3.2. DE EVENREDIGHEID VAN DE STEUNMAATREGELEN

Wil de steun met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst verenigbaar zijn, dan moet hij evenredig zijn met de doelstelling ervan en mag hij de mededinging niet zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. De voordelen, namelijk de betrouwbare verstrekking van telecommunicatiediensten aan IJsland, moeten opwegen tegen de nadelen van de vervalsing van de mededinging ten nadele van de concurrenten die geen toegang hebben tot overheidsmiddelen bij de realisatie van soortgelijke projecten.

Noch de bouw, noch het beheer van de kabel werd aan Farice hf. toegekend na het uitschrijven van een openbare aanbesteding. De Autoriteit is van oordeel dat de breed opgezette informatiecampagne over dit project, waarop de IJslandse autoriteiten zich beroepen, geen formele openbare aanbesteding kan vervangen, met name omdat de participatie beperkt was tot partijen uit IJsland en de Faeröer⁽⁵⁰⁾. In de praktijk van de Commissie⁽⁵¹⁾ wordt het uitschrijven van een openbare aanbesteding beschouwd als een positief doch niet verplicht element voor de goedkeuring van breedbandprojecten. In deze beschikkingen is met name beklemtoond dat het uitbesteden van het beheer van de kabel aan een onafhankelijke beheerder een grotere garantie vormt voor de neutraliteit van de infrastructuurbeheerder dan de situatie waarin de dienstverrichter over de infrastructuur controle uitoefent, wat hier het geval is.

De Autoriteit acht het positief dat de aandeelhoudersovereenkomst voorziet in een niet-discriminerende, transparante prijsstelling onder marktvoorwaarden. Het prijsbeleid lijkt transparant, het schema is gepubliceerd op de website van Farice hf. en omvat de formule die wordt gebruikt om de prijzen te berekenen.

Daarnaast staat de aandeelhoudersovereenkomst in beginsel open voor nieuwe leden. In de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure had de Autoriteit twijfels over de positie van nieuwe leden ten opzichte van de oprichters. Deze twijfels waren voornamelijk gebaseerd op artikel 7 van de aandeelhoudersovereenkomst, dat de positie van de oprichters beschermt doordat zij de mogelijkheid krijgen hun aandeel te behouden. In hun opmerkingen op de beschikking van de Autoriteit⁽⁵²⁾ hebben de IJslandse autoriteiten echter de twijfels van de Autoriteiten weggenomen en het verschil beklemtoond tussen het eigenaarschap van de vennootschap en de toegang tot de telecommunicatiekabel. Zoals gezegd in de voorgaande alinea voorziet de aandeelhoudersovereenkomst in een niet-discriminerende en transparante prijsstelling onder marktvoorwaarden, waardoor passende toegang tot de telecommunicatiekabel verzekerd is.

De steun zoals die voor de beoordeling van de staatsgarantie bij benadering is berekend (1,62 %⁽⁵³⁾ of ongeveer 1,4 miljoen EUR), is eerder beperkt ten opzichte van de totale investeringskosten van 48,9 miljoen EUR, aangezien het om slechts 2,9 % zou gaan. In verband met de verhoging van de participatie van de IJslandse staat in juni 2003 kan erop worden gewezen dat de participatie van de staat inmiddels reeds tot 41 % is gedaald, terwijl het aandeel van andere particuliere bedrijven zoals Og Vodafone is gestegen. De IJslandse autoriteiten voeren aan dat ofschoon de huidige aandeelhouders openstaan voor nieuwkomers, er tot dusver geen ondernemingen belangstelling voor het project hebben getoond⁽⁵⁴⁾. Een berekening van het bedrag van de staatssteun die gemoeid is met de verhoging van de participatie van de IJslandse staat is niet evident. Zelfs in het extreme geval waarbij de volledige verhoging van de participatie en de volledige A-lening als staatssteun worden aangemerkt⁽⁵⁵⁾, zou de globale betrokkenheid van de IJslandse staat ongeveer 15,5 miljoen EUR belopen. Dit stemt overeen met ongeveer 32 % van de investeringskosten van het Farice-project⁽⁵⁶⁾.

Het Europees Hof van Justitie heeft verklaard dat een beoordeling van de verenigbaarheid uit hoofde van de staatssteunbepalingen geen resultaat mag opleveren dat strijdig is met andere verdragsbepalingen. Voor de beoordeling uit hoofde van de staatssteunbepalingen is het bijgevolg ook relevant of staatssteun is toegekend voor een project dat mededingingsbezwaren kan doen rijzen uit hoofde van artikel 53 en/of artikel 54 van de EER-overeenkomst⁽⁵⁷⁾. In dit verband merkte de Autoriteit in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure onder meer op dat, hoewel de bestaande infrastructuur CANTAT-3 nog in stand werd gehouden⁽⁵⁸⁾, er gevreesd kon worden dat in de toekomst alle CANTAT-3-verbindingen naar IJsland over E-Farice ehf. zouden worden geleid, die een meerderheidsaandeelhouder van Farice hf. is⁽⁵⁹⁾. De Autoriteit was dus bezorgd dat de mededinging op het gebied van connectiviteit naar IJsland zou verdwijnen, aangezien er slechts één aanbieder op de markt zou overblijven. Deze bezwaren zijn nu weggenomen.

Het Farice-project werkt mededinging in de hand door de creatie van een nieuw kanaal voor internationale connectiviteit, terwijl vroeger slechts de CANTAT-3-verbinding werd aangeboden.

Voorts hebben kopers van capaciteit in IJsland, die geen oprichters van Farice hf. zijn, vanwege de prijzen van Farice hf., die hoog zijn in vergelijking met de internationale prijzen, vooral CANTAT-3-capaciteit gebruikt, die door Teleglobe tegen lagere prijzen wordt aangeboden. Dit toont aan dat Farice niet in staat lijkt onder de huidige marktvoorwaarden controle uit te oefenen over de prijzen of het aanbod op de markt voor internationale connectiviteit van en naar IJsland. De IJslandse autoriteiten ramen dat Teleglobe momenteel capaciteit aan de IJslandse klanten verkoopt die goed is voor ongeveer 50 % van de omvang die via Farice verloopt. De prijzen van Farice hf. lijken niet de prijzen van CANTAT-3 te onderbieden noch de concurrent van de markt te verdrijven. Grootafnemers die geen banden hebben met de oprichters van Farice hf., kunnen de kabel van Farice omzeilen en hebben dit daadwerkelijk gedaan.

De IJslandse autoriteiten hebben ook gereageerd op de bezwaren in de beschikking tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in verband met het feit dat Farice hf. oorspronkelijk plannen had voor gezamenlijke aankoop of huur van verhoogde bandbreedte in CANTAT-3 teneinde de twee systemen te verbinden. Een dergelijke globale aankoop van beschikbare capaciteit zou inderdaad Teleglobe als concurrent van Farice hebben verdreven. De IJslandse autoriteiten verklaren dat Farice hf. of E-Farice ehf. momenteel geen plannen heeft om meer CANTAT-3-capaciteit aan te kopen of te huren en dat de besprekingen die jaren geleden met Teleglobe⁽⁶⁰⁾ zijn gevoerd, nooit tot een overeenkomst hebben geleid. Vandaag is de situatie dat van en naar IJsland zowel capaciteit van Farice hf. als CANTAT-3-capaciteit beschikbaar is. Daarnaast zijn er andere bedrijven, zoals TDC en T-Systems, die capaciteit op CANTAT-3 naar IJsland verstrekken, ofschoon dit op kleinere schaal gebeurt.

In de huidige situatie zijn er derhalve geen redenen voor de Autoriteit om bezorgd te zijn over de mededingingsaspecten en de overeenstemmende mededingingsprocedure is afgesloten.

4. CONCLUSIE

Op basis van bovenstaande beoordeling is de Autoriteit van oordeel dat de steun ten gunste van Farice hf. verenigbaar is met de EER-overeenkomst. De Autoriteit betreurt echter dat de maatregelen werden uitgevoerd voordat IJsland de staatsgarantie bij de Autoriteit had aangemeld en de Autoriteit een definitief besluit had genomen in de beoordeling van de maatregelen in het kader van de staatssteunbepalingen,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING VASTGESTELD:

Artikel 1

De steun ten gunste van Farice hf. in de vorm van een staatsgarantie voor een lening en een kapitaalverhoging vormt staatssteun die verenigbaar is met de werking van de EER-overeenkomst in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-overeenkomst.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot de Republiek IJsland.

Artikel 3

Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek.